국유재산이란 광의의 개념으로 국가가 소유하는 현금 이외의 모든 재산적 가치가 있는 물건 및 권리를 말하며, 협의의 개념으로 국유재산법에 규정된 부동산, 동산, 증권 및 권리를 지칭합니다.
국유재산이란?
Ⅰ. 국유재산의 종류
국유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분하며 아래 표와 같습니다.(단, 지방자치단체가 소유하고 있는 재산은 국유재산이 아닌 공유재산이라고 칭하니 이점 유념하시기 바랍니다.)
Ⅱ. 국유재산의 기능
국유재산은 경제적 재화와 권리의 법적 귀속이라는 측면 뿐 아니라, 이와 동시에 국가임무수행과의 관련성이라는 기능적 측면을 내포하고 있습니다. 국유재산은 일반적으로 다음과 같은 세 가지 기능을 수행하는 것으로 이해됩니다.
- 전통적으로 국유재산은 재정상 수익증대를 중요한 기능으로 하였습니다.(수익기능)
- 오늘날 조세국가의 확립으로 이러한 재정적 의미는 감소하고, 다른 국가목적달성을 위한 수단으로 사용될 수 있다는 점에서 국유재산의 주된 기능을 인정할 수 있습니다. 즉 국유재산은 단순한 재산적 가치를 넘어서서 여러 가지 다양한 행정목적을 달성하는 물적 수단이 되고 있습니다. 예컨대 국유재산의 적절한 보유 및 처분을 통하여 토지가격이나 토지이용 내용에 영향을 미칠 수 있으며, 최근에 주요한 비중을 늘려가고 있는 주택개발과 환경법상 공공정책의 목적을 관철하는 데에도 일정한 기능을 하게 됩니다.(조종기능, 행정임무수행의 도구기능)
- 그밖에 국유재산은 도로나 공공시설과 같이 직접 국민의 이용에 제공되는 공공급부제공기능을 수행하기도 합니다(공공급부제공기능).
이러한 국유재산의 기능을 고려할 때, 국유재산은 국가의 존립과 임무수행을 위해 필수적인 요건이다. 선진 주요 국가들이 국유재산의 비중을 점차 확충하는 이유도 여기서 찾을 수 있다.
Ⅲ. 국유재산의 연혁
국유재산에 관한 관리•처분을 규정한 법률인 국유재산법은 1950년 4월 8일 법률 제122호로 처음 제정되었습니다. 그러나 1956년 11월 28일에 폐지제정의 방식에 의하여 국유재산법의 규정 내용이 대폭 바뀌었습니다. 이를 통하여 국유재산의 범위를 조정하고, 국유재산의 분류에 있어서 종전의 행정재산과 보통재산의 이분방식에서 행정재산․보존재산 및 잡종재산의 삼분방식으로 세분하되, 보존재산의 운용․처분은 행정재산에 준하도록 하였으며, 또한 국유재산의 무단사용․수익행위 등에 대한 벌칙을 강화하였습니다. 이후 일부의 조문에 대한 개정 작업이 이루어지다가 1976년 12월 31일에 전문개정이 이루어졌습니다. 이는 국유재산의 관리를 개선하기 위하여 국유재산법의 모순점을 시정하고 예산회계법에 맞추어 그 체계를 정비하기 위한 것이었습니다. 구체적으로는 ① 국유재산에 대한 연도별 관리처분계획제도를 도입하였고, ② 국유재산의 매각에 따른 분납제․삼할공제제도를 도입하고 수의계약에 의한 연고권제도를 폐지하였으며, ③ 무단점유 및 불법시설에 대한 강제퇴거를 명문화하고, ④ 무주재산의 국유화절차 및 보상제를 신설하였습니다. 이후 개별 조문마다 일부개정만 있었을 뿐, 기본적으로 현행법의 기본구조가 유지되어 오고 있습니다.
Ⅳ. 국유재산의 관리체계
국유재산은 총괄청(기획재정부)과 관리청(각 중앙관서) 및 조달청이 각 소관업무와 관련한 용도에 따라 분할 관리하고 있다.
1. 총괄청(기획재정부)
-국유재산에 관한 사무를 총괄하며(국유재산법 제6조_바로가기) 같은 법 제19조 및 제32조 제3항에 의하면 총괄청은 국유재산 총괄 및 처분에 관한 사무의 일부를 관리청 또는 지자체 장에게 위임하거나 법령에 지정된 기관 또는 특별법에 의해 설립된 법인에게 위탁할 수 있다.
2. 관리청(50개 중앙 관서)
– 각 중앙관서의 소관에 속하는 국유재산의 관리 및 처분사무를 직접 담당하는 기관(국유재산법 제6조 후단_바로가기)이다. 관리청 소관의 국유재산은 관리청에 대하여 법에서 정한 재량하에 적정하게 관리 및 처분하는 권리와 의무가 있으며, 총괄청인 기획재정부에 관리상황에 관한 보고 또는 자료제출 및 기타 필요조치를 취할기도 해야 하지만, 관리청은 지위상 총괄청의 하위기관으로서 지휘감독을 받는 관계는 아니다.
3. 조달청
– 장래 행정수요에 대비한 양질의 토지를 매입 및 비축하는 업무르 담당하고 있으며, 수요조사, 현지확인, 매입계약 체결, 등기 등 수행업무를 처리하고 있습니다.
Ⅴ. 국유재산의 법적 성격
1. 강행규정성
-국유재산법은 취득한 국유재산을 어떻게 관리처분 하여야 하는가 하는 재정관리작용에 관한 법률이며, 국유재산의 관리처분에 있어서 행정기관에 대하여 그 준칙을 명시해 주는 것을 직접 목적으로 합니다. 전통적인 행정법이론은 행정에 관한 법을 행정조직 내부의 관계를 규율하는 이른바 내부법과 행정조직과 행정을 둘러싼 외부 사이의 관계를 규율하는 이른바 외부법으로 구분하고, 외부법만이 국민도 수범자로 하므로 대외적 구속력을 가지는 진정한 의미의 법규로 파악하였습니다.
이러한 관념에 의하여, 국유재산법은 제1차적으로 행정조직 내부를 그 수범자로 하고 있으며, 전형적인 내부법의 성격을 가진다고 보는 견해가 종래 일반적인 입장을 이루고 있었습니다. 이러한 입장에서는 국유재산법이 국유재산의 관리처분에 관한 준칙을 규정하고 있다고 하여도, 그 대부분이 훈시적 규정으로서 이에 위반하는 행위가 있더라도 위반자인 공무원에게 행정상 책임을 지우는 데에 그칠 뿐, 이에 위반한 경우 법률행위의 효력 자체에는 영향을 미치지 않는다고 봅니다. 국유재산법은 해당 공무원에게 국유재산의 관리를 강제하기 위한 것이기에 행정내부에 있어서의 훈시적 규정으로 보아야 한다는 것입니다.
2. 잡종재산 처분의 법적 성질(사법 vs 공법)
-국유재산법 제31조에 따르면 잡종재산은 대부, 매각, 교환, 양여 또는 신탁할 수 있습니다. 이러한 처분행위는 기본적으로 대등한 당사자 사이의 계약의 형태로 이루어집니다. 이러한 처분계약이 사법상 계약에 의한 것인지, 아니면 공법상 계약에 의한 것인지에 대하여 다툼이 있으나, 어느 견해를 취하느냐에 따라 계약관계에 대한 해석이나 분쟁해결수단에 차이가 발생하므로 구별의 실익이 있습니다.
가. 사법상 계약설(통설)
-잡종재산의 처분은 어디까지나 국가가 사경제적 주체로서 상대방과 대등한 입장에서 하는 사법상의 법률행위일 뿐, 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 공법상의 행위는 아니라고 보는 견해입니다. 이 견해에 따르면 국유재산법이나 산림법 등이 특별규정을 두고 있다고 하더라도 이 규정들은 국유재산관리상의 공정과 편의를 위한 규정들에 불과하므로, 이로써 잡종재산의 처분의 본질이 공법상의 행위로 변화되었다고 볼 수 없다고 합니다.
즉 잡종재산의 처분은 사법상 계약에 의하여 이루어지므로, 민법•주택임대차보호법•농지임대차관리법 등 원칙적으로 사법이 적용되나, 계약당사자의 일방이 국가이고 그 목적물이 국유재산이라는 공적 특성으로부터 국유재산법, 산림법, 국가채권관리법 등의 특별법의 규제를 받게 되고, 그러한 규제의 범위 내에서만 계약체결의 자유가 인정된다고 봅니다.
나. 공법상 계약설
-통설이 행정재산 및 보존재산의 경우 공법관계, 잡종재산의 경우 사법관계라고 이원적으로 구분하여 판단하는 것을 비판하고, 국유재산과 관련된 법률관계는 일차적으로 국유재산법이 적용되는 공법상계약이라고 보는 견해입니다. 이 견해는 일방당사자가 국가라는 공적인 지위를 강조하고, 국유재산법 등 법률이 규정하고 있는 공법적 규율이 그 취지에 따라 적용되고, 상대방이 이에 대해 제대로 다투기 위해서는 공법관계로 판단하여 공법의 원리를 적용하고 소송절차도 당사자소송에 의하도록 하여야 한다는 견해입니다.
공법상 계약설에서는 국유재산법 등의 법률이 일차적인 근거규정이고, 국유재산법에 특별한 규정이 없는 경우에는 당해 법률관계의 목적의 취지에 비추어 민법 등 사법규정이 유추적용된다고 봅니다.
3. 판례
-국유림의 대부계약에 의한 대부료부과조치를 행정소송으로 다투는 사건에서, “국유임야를 대부하는 행위는 행정청이 공권력의 주체로서 상대방의 의사 여하에 불구하고 일방적으로 행하는 행정처분이라고 볼 수 없으며, 이 대부계약에 의한 대부료부과조치 역시 사법상의 채무이행을 구하는 것으로 보아야지 이를 행정처분으로 볼 수 없다”고 판시하였고, 대부받은 국유토지 위에 건립된 건물에 대하여 행하여진 행정대집행법의 건물철거계고처분의 취소를 구하는 사건에 있어서, “원판시의 각 임대차계약관계는 사법상의 법률관계에 불과하여 원고에게 공법상의 행위의무가 생하는 것이 아니므로 이 사건 건물의 철거는 민사소송의 방법으로 구함은 모르되 행정대집행법에 의한 철거계고처분을 한 조치는 법에 근거 없는 처분으로서 그 하자가 중대하고 명백한 것이어서 당연무효라 할 것이다”고 판시하였습니다.
또한 최근 판례는 “국유재산법 제31조, 제32조 제3항, 산림법 제75조 제1항의 규정 등에 의하여 국유잡종재산에 관한 관리 처분의 권한을 위임받은 기관이 국유잡종재산을 대부하는 행위는 국가가 사경제 주체로서 상대방과 대등한 위치에서 행하는 사법상의 계약이고, 행정청이 공권력의 주체로서 상대방의 의사 여하에 불구하고 일방적으로 행하는 행정처분이라고 볼 수 없으며, 국유잡종재산에 관한 대부료의 납부고지 역시 사법상의 이행청구에 해당하고, 이를 행정처분이라고 할 수 없다”고 판시하여 잡종재산 대부행위가 사법상 행위임을 명백히 하였습니다.